為了深入貫徹《國務(wù)院關(guān)于加強測繪工作的意見》關(guān)于健全測繪質(zhì)量管理體系、加強測繪質(zhì)量監(jiān)管的要求，為經(jīng)濟社會發(fā)展和全面建設(shè)小康社會提供更為可靠的測繪保障服務(wù)，促進測繪事業(yè)和地理信息產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展，國家測繪局印發(fā)了《關(guān)于加強測繪質(zhì)量管理的若干意見》（以下簡稱《意見》。2008年4月15日，本報一版曾編發(fā)消息進行過報道。——編者注）?！兑庖姟飞羁谭治隽思訌姕y繪質(zhì)量管理的重要性和緊迫性，結(jié)合當(dāng)前和今后一段時期測繪質(zhì)量管理工作的趨勢和特點，確立了測繪質(zhì)量監(jiān)督管理體制，細(xì)化了測繪項目參與各方的質(zhì)量責(zé)任，探索提出了測繪質(zhì)量文件備案等質(zhì)量管理的新辦法，明確了測繪質(zhì)檢單位定位及質(zhì)檢隊伍建設(shè)措施，是指導(dǎo)測繪質(zhì)量管理實踐的重要綱領(lǐng)性文件。貫徹落實《意見》，必須準(zhǔn)確理解和把握《意見》中提出的主要思路和關(guān)鍵問題，概括起來是：完善兩個體制，強化一個手段，探索兩項制度，建好兩支隊伍。
完善兩個體制
兩個體制即測繪質(zhì)量監(jiān)督管理體制和測繪項目質(zhì)量責(zé)任制?！兑庖姟贩謩e從行政監(jiān)管和項目管理兩個層面，明確了測繪質(zhì)量管理的主體及相應(yīng)職責(zé)，既保證了政府宏觀管理的有效執(zhí)行，又保證了測繪項目參與各方自我約束管理的內(nèi)在動力。
第一，完善分級分類的測繪質(zhì)量監(jiān)督管理體制?！稖y繪法》第三十四條規(guī)定，“縣級以上人民政府測繪行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強對測繪成果質(zhì)量的監(jiān)督管理”。目前大部分省級測繪行政主管部門已設(shè)立測繪質(zhì)量監(jiān)管部門，部分市縣測繪行政主管部門明確了質(zhì)量管理人員，但因各級測繪行政主管部門在質(zhì)量管理方面的權(quán)力、職責(zé)沒有明確劃分，出現(xiàn)了多頭管理、職能交叉的問題，使得工作上的扯皮和監(jiān)管上的缺位在所難免，難以形成高效、統(tǒng)一的工作機制。這就需要借鑒測繪資質(zhì)管理、成果管理經(jīng)驗，理順各級測繪行政主管部門職責(zé)分工，形成層次分明，權(quán)責(zé)一致的測繪質(zhì)量監(jiān)管體制。
從監(jiān)管內(nèi)容上看，測繪質(zhì)量監(jiān)管應(yīng)包括測繪項目成果本身和測繪單位的質(zhì)量行為。因此監(jiān)管職責(zé)劃分方法很多，可以按項目類別分，可以按資金額度分，可以結(jié)合測繪資質(zhì)對測繪單位實行“誰發(fā)證誰管理”，也可以實行屬地管理。調(diào)研表明，屬地管理得到多數(shù)人的支持。但測繪作業(yè)流動性強，異地承攬、作業(yè)的情況較多，造成“屬地”概念并不唯一，呈多樣性。如某部委所屬一測繪單位，測繪資質(zhì)注冊在廣東，承攬了一個測繪項目主要對三峽工程測繪成果進行處理，而作業(yè)地點在北京。其中，測繪單位所在地、測繪項目實施地和成果內(nèi)容表現(xiàn)地截然不同，究竟按哪種屬地管理，各方存在較大分歧。
一方面，考慮到項目實施地的測繪行政主管部門便于獲取相關(guān)信息，部分地區(qū)建立的外地單位作業(yè)備案制度取得了較好效果，由項目實施地對測繪項目進行監(jiān)管能夠保證監(jiān)督的可行性和有效性；另一方面測繪質(zhì)量的日常監(jiān)管必須借力測繪資質(zhì)管理，測繪單位所在地測繪行政主管部門可以對質(zhì)量不合格測繪單位，依法予以注銷測繪資質(zhì)、降低資質(zhì)等級直至吊銷測繪資質(zhì)的處罰，從而切實將質(zhì)量監(jiān)管落到實處。因此《意見》明確提出了分級、分類的質(zhì)量監(jiān)管體制：“分級”即國家、地方兩級管理各有側(cè)重，國家測繪局加強重大項目質(zhì)量監(jiān)督檢查，地方測繪行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)測繪單位和測繪項目的日常監(jiān)督管理；“分類”即基礎(chǔ)測繪項目由組織實施該項目的測繪行政主管部門監(jiān)管，非基礎(chǔ)測繪項目由項目實施地測繪行政主管部門監(jiān)管。
第二，完善測繪項目質(zhì)量責(zé)任制。根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)化組織發(fā)布的ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量是指活動及其成果符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定和滿足用戶需求的程度，因此測繪質(zhì)量應(yīng)是測繪成果生產(chǎn)過程、成果本身及后續(xù)服務(wù)質(zhì)量的總和。通常測繪成果缺少真值可供依據(jù)和檢測，只有通過對測繪過程的規(guī)范化控制才能保障成果和服務(wù)的可靠性，所以“質(zhì)量是生產(chǎn)出來的”這句話在測繪活動中具有更深刻的內(nèi)涵。從2007年全國重點測繪工程質(zhì)量監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題看，原始觀測手簿和數(shù)據(jù)計算不規(guī)范、地理要素錯漏較多、技術(shù)文檔不全等過程質(zhì)量問題較多，也證明了過程質(zhì)量管理的必要性。市場經(jīng)濟條件下，必須將質(zhì)量管理的關(guān)口前移，將過去以成果質(zhì)量監(jiān)管為主的事后管理方式，轉(zhuǎn)變?yōu)楹w設(shè)計、施測、項目質(zhì)量驗收、監(jiān)督檢查等各個環(huán)節(jié)的全過程質(zhì)量管理。
只有明確測繪活動全過程各環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理的內(nèi)容和要求，明確各參與主體應(yīng)負(fù)有與所承擔(dān)工作相應(yīng)的責(zé)任，才能保證最終成果質(zhì)量?！稖y繪法》第三十四條明確規(guī)定：測繪單位應(yīng)當(dāng)對其完成的測繪成果質(zhì)量負(fù)責(zé)。那么測繪活動的參與各方均屬于測繪單位，測繪項目出資人、設(shè)計單位、施測單位和檢查驗收單位應(yīng)當(dāng)共同對測繪質(zhì)量負(fù)責(zé)，這一思想也是對《測繪法》的細(xì)化。項目出資人居主導(dǎo)地位，對測繪質(zhì)量負(fù)有重要責(zé)任，應(yīng)擇優(yōu)選擇項目承擔(dān)單位，自覺接受監(jiān)督；設(shè)計是測繪質(zhì)量的基礎(chǔ)和前提，設(shè)計單位應(yīng)確保設(shè)計質(zhì)量；施測單位在測繪質(zhì)量管理中處于核心地位，必須嚴(yán)格按要求作業(yè)；檢查驗收單位對作出的結(jié)論負(fù)責(zé)。
強化一個手段
強化一個手段即強化監(jiān)督檢查這個質(zhì)量管理的有效手段。從上世紀(jì)80年代中期以來，國家測繪局開始以抽樣檢查方式對測繪成果質(zhì)量實施監(jiān)督管理，目前約3/4的省級測繪行政主管部門每年對測繪行業(yè)單位開展監(jiān)督檢查。實踐表明，監(jiān)督檢查作為測繪質(zhì)量管理的重要手段，經(jīng)過20年的建立、發(fā)展和完善，發(fā)揮著重要作用，有利于增強測繪單位的責(zé)任意識，有利于維護測繪活動參與各方的合法權(quán)益，有利于營造誠實守信的測繪市場環(huán)境。但也必須看到存在的問題，如檢查的權(quán)威性和有效性不強，檢查覆蓋面有限，檢查頻率較低，處罰力度不大，以及還存在著不敢執(zhí)法、不善于執(zhí)法的現(xiàn)象等。
《意見》明確提出了加大監(jiān)督檢查力度和廣度的要求。一是要提高監(jiān)督檢查的針對性和有效性。十七大報告指出，公共性是服務(wù)型政府的基本特征和屬性，強調(diào)將公眾利益作為工作的出發(fā)點。重要地理信息系統(tǒng)、房產(chǎn)測繪、導(dǎo)航電子地圖、重大建設(shè)工程測量等測繪成果質(zhì)量與國家、人民利益密切相關(guān)。《意見》提出要著力重點開展涉及國家主權(quán)和安全、關(guān)系人身和財產(chǎn)安全、社會反應(yīng)強烈的重點項目的質(zhì)量的監(jiān)督檢查，體現(xiàn)的正是為公眾利益服務(wù)的思想。二是要充分發(fā)揮國家和地方兩級監(jiān)督作用，各有側(cè)重，協(xié)同配合。國家測繪局通過國家測繪質(zhì)量專項監(jiān)督檢查，摸清全國測繪質(zhì)量狀況和薄弱環(huán)節(jié)，把更多精力轉(zhuǎn)到制定測繪質(zhì)量戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上，重點加強宏觀管理；地方加強本地區(qū)測繪質(zhì)量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保國家方針政策的有效實施，重點強化執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)。因此《意見》指出，“十一五”期間，國家測繪局將重點開展重大測繪工程成果質(zhì)量的監(jiān)督檢查。地方要積極支持和配合全國性檢查活動，同時要建立質(zhì)量管理的長效機制，擴大監(jiān)督檢查的覆蓋面，縮短覆蓋周期。三是要加大執(zhí)法力度。按照《意見》關(guān)于加強聯(lián)合執(zhí)法、加大監(jiān)管力度的要求，各級測繪行政主管部門要根據(jù)檢查內(nèi)容，主動加強與質(zhì)檢、工商、新聞出版等部門的溝通和協(xié)調(diào)，建立和完善聯(lián)合執(zhí)法機制，綜合運用法律、行政和經(jīng)濟手段，通過市場調(diào)節(jié)和政府管理的有機結(jié)合，加大處罰力度。
探索兩項制度
新的經(jīng)濟技術(shù)和環(huán)境條件下，測繪事業(yè)面臨著需求結(jié)構(gòu)、技術(shù)手段、消費層次和資源配置方式的深刻變化。測繪質(zhì)量管理工作，必然也要適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變的要求，積極調(diào)整應(yīng)對，切實加強測繪質(zhì)量政策研究與制度創(chuàng)新。
第一，加快推動測繪監(jiān)理制度的建立。隨著測繪成果形式、服務(wù)模式、測繪用戶主體的多元化發(fā)展，測繪監(jiān)理作為一種面向全過程控制的管理方式，已經(jīng)產(chǎn)生了需求，部分地區(qū)和單位已經(jīng)開展了不同形式的監(jiān)理活動。從實踐情況看，測繪監(jiān)理在控制項目進度、規(guī)范資金使用和保證項目質(zhì)量等方面都產(chǎn)生了積極作用，《國務(wù)院關(guān)于加強測繪工作的意見》第十六條也明確提出建立測繪質(zhì)量監(jiān)理制度的要求。但必須看到這一制度的建立需要統(tǒng)籌考慮的關(guān)鍵問題。一是測繪項目不同于建設(shè)工程等其他工程領(lǐng)域，實行監(jiān)理必須充分研究不同類型測繪活動在作業(yè)形式和質(zhì)量控制等方面的行為、技術(shù)特點，順應(yīng)客觀規(guī)律，探索科學(xué)可行的測繪監(jiān)理方式和強制監(jiān)理項目范圍。二是在監(jiān)理需求推動下，部分測繪質(zhì)檢單位已經(jīng)參與到監(jiān)理活動中來。一方面質(zhì)檢單位在質(zhì)量檢驗方面的經(jīng)驗和業(yè)務(wù)能力，為其從事測繪監(jiān)理業(yè)務(wù)提供了必要的技術(shù)保證，但另一方面監(jiān)理行為本身也是質(zhì)量監(jiān)管的重要內(nèi)容，質(zhì)檢單位作為測繪行政主管部門履行監(jiān)管職能的技術(shù)保障機構(gòu)，不能既做“裁判員”又做“運動員”，必須保證其公正性和權(quán)威性。因此《意見》提出，有條件的地區(qū)可以通過地方政策的制定積極開展監(jiān)理試點，并對其中的重難點問題進行研究和探索。
第二，探索質(zhì)量文件備案制度。目前各級測繪行政主管部門針對測繪項目開展質(zhì)量監(jiān)管時，獲取項目信息的主要途徑是要求測繪單位主動提供其所承擔(dān)的測繪項目材料，以此來確定監(jiān)督管理的項目范圍。但對測繪單位的報送行為缺乏機制上的約束，導(dǎo)致部分測繪單位懷有投機取巧的僥幸心理，存在瞞報、漏報現(xiàn)象；測繪單位是否按要求報送了項目、項目信息的完整性和真實性如何，無法得到有效監(jiān)督和驗證；而項目材料僅由施測單位提供，在某種程度上淡化了項目其他參與方的質(zhì)量責(zé)任。
因此《意見》借鑒了建設(shè)工程領(lǐng)域質(zhì)量監(jiān)管的經(jīng)驗，從健全制度和加強監(jiān)督入手，提出探索重大測繪項目質(zhì)量文件備案制度。具體來講即項目承擔(dān)單位在項目驗收完成后，將相關(guān)質(zhì)量合格文件和質(zhì)量檢驗報告報送相應(yīng)測繪行政主管部門存查。這一制度首先有利于調(diào)動測繪活動參與各方的自主性，促使各方共同規(guī)范項目質(zhì)量管理，嚴(yán)格落實項目質(zhì)量責(zé)任；其次有利于轉(zhuǎn)變政府職能，更好地發(fā)揮測繪部門的宏觀監(jiān)督作用。在當(dāng)前深化行政管理體制改革的總體要求下，政府部門應(yīng)少參與或不參與微觀經(jīng)濟運行和管理。測繪部門應(yīng)主要運用經(jīng)濟、法律和行政監(jiān)督手段，確保測繪項目實施程序合法、參與各方行為合法、項目執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范合法。實行備案制度，一方面測繪部門能夠全盤掌握測繪項目總體情況，結(jié)合質(zhì)量管理需要，適時制定出臺政策法規(guī)；另一方面測繪部門可以對項目驗收組織形式、驗收程序、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等依法進行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為或成果存在嚴(yán)重質(zhì)量問題的依法予以處罰?！兑庖姟吠瑫r對各地實施此制度作出了因地制宜地安排，指出各級測繪行政主管部門要結(jié)合本地區(qū)的實際，積極探索建立這一制度的可行途徑，為確定科學(xué)合理的備案項目范圍、備案內(nèi)容、工作程序及后續(xù)管理措施等積累實踐經(jīng)驗。
建好兩支隊伍
有沒有高素質(zhì)的人才隊伍提供組織人員保障和專業(yè)技術(shù)支撐，是決定測繪質(zhì)量管理工作成效優(yōu)劣的主要因素。測繪市場發(fā)展中出現(xiàn)的低質(zhì)壓價、無序競爭等不良現(xiàn)象都給測繪質(zhì)量管理帶來了新的課題，也對測繪質(zhì)量管理隊伍和質(zhì)量檢驗隊伍提出了更高的要求。《意見》從強化組織保障、優(yōu)化外部環(huán)境、規(guī)范內(nèi)部管理、提高人員素質(zhì)等方面著手，從提高測繪質(zhì)量管理和質(zhì)量檢驗兩支隊伍的整體能力水平出發(fā)，提出了建好兩支隊伍的要求。
第一，規(guī)范測繪質(zhì)量管理隊伍建設(shè)。《測繪法》明確規(guī)定，縣級以上測繪行政主管部門應(yīng)加強測繪質(zhì)量監(jiān)督管理。健全的測繪質(zhì)量管理隊伍是履行測繪質(zhì)量管理職能的基礎(chǔ)和前提。要進一步加強測繪行政管理職能，將省、市、縣級測管部門作為測繪質(zhì)量監(jiān)管執(zhí)行的主要力量。目前，仍有少數(shù)的市、縣尚未落實測繪管理機構(gòu)和職責(zé)，已經(jīng)明確了測繪管理機構(gòu)和職責(zé)的市、縣，也存在職責(zé)不到位、編制不到位和人員不到位等問題，致使市、縣級測繪質(zhì)量監(jiān)督管理職能落實缺乏力度，給測繪質(zhì)量統(tǒng)一監(jiān)管增加了難度。
《意見》要求，測繪質(zhì)量管理是各級測繪行政主管部門的重要職能，必須在組織和人員上予以保障落實。各級測繪行政主管部門應(yīng)采取積極有效的措施，落實管理力量，強化組織保障，加強自身建設(shè)，確保測繪質(zhì)量管理高效順暢和監(jiān)管到位。省級測繪行政主管部門要設(shè)立或明確測繪質(zhì)量管理職能部門，負(fù)責(zé)質(zhì)量管理法規(guī)制度建設(shè)、監(jiān)督檢查計劃的制定與組織實施、質(zhì)量問題的仲裁和協(xié)助處理有關(guān)的行政復(fù)議等工作；市、縣級測繪行政主管部門要有明確的測繪質(zhì)量管理人員，在省級測繪行政主管部門的指導(dǎo)下開展工作。
第二，規(guī)范測繪質(zhì)檢隊伍建設(shè)。1987年國家測繪局成立了國家測繪產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗測試中心。目前除西藏、重慶外，全國已有29個省級測繪質(zhì)量監(jiān)督檢驗站，其中大多數(shù)為省級測繪行政主管部門直屬的全額或差額撥款事業(yè)單位。多年來，各級測繪質(zhì)檢單位認(rèn)真履行政府委托的監(jiān)督檢驗職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行法律、法規(guī)及強制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，有力地推動了測繪質(zhì)量總體水平的提高，樹立了良好的社會形象，已經(jīng)成為測繪質(zhì)量管理中不可或缺的重要力量。
過去一個時期有關(guān)部門曾提出質(zhì)檢單位的改革方向是推向市場、作為第三方中介機構(gòu)向社會化服務(wù)轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致部分地方測繪行政主管部門和測繪質(zhì)檢單位對質(zhì)檢隊伍的發(fā)展方向產(chǎn)生了困惑和顧慮。事實上，質(zhì)檢單位從事的監(jiān)督檢驗工作是政府職能的延伸，維護的是公眾利益，體現(xiàn)的是社會效益，若按一般的社會中介機構(gòu)定位，則難以為質(zhì)量監(jiān)管提供強有力的技術(shù)支撐。因此《意見》在第（十二）條對質(zhì)檢單位性質(zhì)和定位作出明確表述：質(zhì)檢單位是測繪行政主管部門進行測繪質(zhì)量監(jiān)督管理的技術(shù)保障單位和業(yè)務(wù)執(zhí)行機構(gòu)，必須進一步落實質(zhì)檢單位的事業(yè)職能。
目前，質(zhì)檢單位的人員、設(shè)備及財務(wù)狀況差異較大，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平密切關(guān)聯(lián)，地區(qū)之間很不平衡，甚至部分質(zhì)檢單位的人員技術(shù)力量以及硬軟件設(shè)備等均滯后于生產(chǎn)單位，直接影響到質(zhì)檢工作的公正性和權(quán)威性。必須從外部環(huán)境和內(nèi)部管理兩個層面加強質(zhì)檢單位建設(shè)。一是優(yōu)化外部環(huán)境。按照《意見》要求，基礎(chǔ)測繪項目質(zhì)量檢驗經(jīng)費應(yīng)獨立撥付，使質(zhì)檢單位在經(jīng)費和利益上與被檢單位脫鉤，不得因被檢項目未獲通過而拖欠或克扣質(zhì)檢經(jīng)費，為其獨立、客觀、公正地行使職權(quán)創(chuàng)造有利環(huán)境。二是規(guī)范自身建設(shè)與管理?！兑庖姟芬?，要逐步實行專業(yè)質(zhì)檢人員持證上崗制度和考核淘汰制度，加強對專業(yè)質(zhì)檢人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和繼續(xù)教育，全面提升專業(yè)質(zhì)檢人員的技術(shù)水平。為了解決現(xiàn)階段質(zhì)檢力量難以滿足測繪質(zhì)量監(jiān)督需要的突出矛盾，國家測繪局將繼續(xù)推進國家測繪質(zhì)量監(jiān)督檢驗專家?guī)旖ㄔO(shè)，出臺管理辦法，明確專家的資格、選拔程序、考核辦法等，形成一支技術(shù)實力強、相對穩(wěn)定、管理規(guī)范的國家質(zhì)檢隊伍。
全面提高測繪質(zhì)量水平，是一項長期而艱巨的重大任務(wù)?！兑庖姟访鞔_了今后一個時期測繪質(zhì)量管理工作的主要任務(wù)和保障措施。廣大測繪質(zhì)量管理工作者應(yīng)深刻領(lǐng)會《意見》精神，充分認(rèn)識測繪質(zhì)量管理的重要意義，切實增強做好這項工作的責(zé)任感和主動性，認(rèn)真負(fù)責(zé)，狠抓落實，努力把測繪成果質(zhì)量、工程質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量提高到一個新的水平，全面提高測繪對經(jīng)濟社會發(fā)展的保障能力和服務(wù)水平。（劉海巖）
