近日，自然資源部辦公廳印發(fā)《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》（簡稱《操作指南》），在《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》（簡稱《辦法》）的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了確權(quán)登記的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作要求等。

《操作指南》出臺背景和起草過程是怎樣的？從哪些方面對組織實施作了細(xì)化規(guī)定？對難點問題如何明確？圍繞這些問題，本報記者采訪了自然資源部自然資源確權(quán)登記局負(fù)責(zé)人。

記者：《操作指南》出臺背景和起草過程是怎樣的？

負(fù)責(zé)人：為貫徹落實中央生態(tài)文明建設(shè)決策部署，建立和實施自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，原國土資源部等部門2016年12月聯(lián)合印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》；經(jīng)修訂，自然資源部會同有關(guān)部門于2019年7月聯(lián)合印發(fā)了《辦法》。

在此基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步推進(jìn)自然資源確權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作要求，規(guī)范工作流程和工作程序，更好地指導(dǎo)各級登記機(jī)構(gòu)開展確權(quán)登記，2018年11月，我們在修訂《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》的同時啟動了《操作指南》起草。其間，主要做了以下幾方面工作。

一是深入總結(jié)試點經(jīng)驗和做法。對三江源、祁連山、湖南南山、福建武夷山、東北虎豹5個國家公園自然資源確權(quán)登記試點，甘肅、寧夏濕地確權(quán)登記試點，福建、貴州、江西3個國家生態(tài)文明試驗區(qū)確權(quán)登記試點，湖南省單項重要自然資源確權(quán)登記試點，福建、貴州探明儲量的礦產(chǎn)資源確權(quán)登記試點，寧夏、甘肅疏勒河流域以及陜西渭河、江蘇徐州、湖北宜都水權(quán)確權(quán)登記試點等的經(jīng)驗做法，進(jìn)一步歸納提煉，形成自然資源確權(quán)登記工作流程，并征求有關(guān)試點地區(qū)的意見。

二是針對重點問題進(jìn)行專題研究。圍繞登記流程、登記單元劃定、地籍調(diào)查等重點問題深入研究，探索實現(xiàn)路徑、操作流程、技術(shù)路線，修改完善登記簿樣式設(shè)計，制定登記單元代碼編制規(guī)則和地籍調(diào)查技術(shù)要求，增強(qiáng)《操作指南》的針對性和可操作性。

三是組織開展實地調(diào)研。結(jié)合2019年度重點區(qū)域自然資源確權(quán)登記工作，對實踐操作中的重大理論與技術(shù)問題進(jìn)行實地調(diào)研，與地方自然資源主管部門、業(yè)務(wù)支撐單位、項目承擔(dān)單位充分對接、座談研討，深入了解實踐需求、操作難點和重點，有針對性地提出解決思路，并先行先試，及時將行之有效的好經(jīng)驗、好做法體現(xiàn)在《操作指南》中。

四是廣泛征求意見建議。2019年10月以來，我們書面征求了各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，生態(tài)環(huán)境部、水利部、林業(yè)和草原局辦公廳（室）以及部相關(guān)司局意見，在與有關(guān)部門溝通協(xié)商并認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上，對《操作指南》逐條作了修改完善。

記者：對于確權(quán)登記中遇到的重點難點問題，《操作指南》是如何明確的？

負(fù)責(zé)人：針對自然資源確權(quán)登記試點以及2019年部啟動開展的國家公園、長江干流、太湖等重點區(qū)域確權(quán)登記工作中遇到的一些重點難點問題，《操作指南》作了明確。

一是加強(qiáng)與相關(guān)領(lǐng)域改革的協(xié)同推進(jìn)。自然資源確權(quán)登記與自然資源調(diào)查監(jiān)測、自然資源所有者權(quán)益行使以及自然保護(hù)地體系建設(shè)等重大改革密切相關(guān)。為確保改革相互銜接，《操作指南》明確，要充分利用全國國土調(diào)查、自然資源專項調(diào)查等調(diào)查成果劃定自然資源類型邊界，避免重復(fù)調(diào)查產(chǎn)生自然資源類型劃分交叉重復(fù)；國家公園等自然保護(hù)地登記單元邊界的劃定，要與自然保護(hù)地體系建設(shè)的總體布局、發(fā)展規(guī)劃和勘界定標(biāo)等工作緊密結(jié)合，確保自然保護(hù)地登記單元界線與管理范圍界線的一致性；自然資源權(quán)利主體的確定，要與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，特別是分級行使所有權(quán)職責(zé)的資源清單劃定充分銜接，構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理體制。

二是對于已辦理登記的不動產(chǎn)權(quán)利，通過不動產(chǎn)單元號、權(quán)利主體實現(xiàn)自然資源登記簿與不動產(chǎn)登記簿的關(guān)聯(lián)，劃清所有權(quán)與使用權(quán)之間的邊界，實行全國四級登記機(jī)構(gòu)自然資源登記信息統(tǒng)一管理、實時共享，實現(xiàn)與水利、林草、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)部門互通，與不動產(chǎn)登記、公共管制信息關(guān)聯(lián)，共同為生態(tài)文明建設(shè)提供基礎(chǔ)支撐和產(chǎn)權(quán)保障。

三是關(guān)于水流登記單元劃定，在與有關(guān)部門多次座談、溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上，結(jié)合2019年自然資源部開展的長江干流自然資源確權(quán)登記工作和有關(guān)部門開展的水域岸線劃界實踐探索，在《操作指南》中進(jìn)一步細(xì)化了水流登記單元劃定的操作規(guī)范，即有堤防的河流、湖泊、水庫，原則上在堤防和護(hù)堤地一定范圍內(nèi)劃定登記單元界線；無堤防的，原則上在設(shè)計洪水位范圍內(nèi)、以地方政府確認(rèn)的水域岸線劃定登記單元界線。同時，為兼顧水域岸線保護(hù)管理需求和耕地保護(hù)、城鎮(zhèn)開發(fā)管理需要，充分考慮歷史原因和利用現(xiàn)狀，《操作指南》明確登記單元劃定界線原則上要避免與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線交叉。在實際操作中，登記單元劃定要由自然資源主管部門會同水行政主管部門、地方人民政府核實確認(rèn)。

此外，針對自然資源確權(quán)登記流程中涉及的地籍調(diào)查、數(shù)據(jù)審核和數(shù)據(jù)庫建設(shè)等重要環(huán)節(jié)，我們會同部信息中心、中國國土勘測規(guī)劃院等單位研究制定了數(shù)據(jù)庫建庫標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)庫核查規(guī)則，開發(fā)了地籍調(diào)查（自然資源）數(shù)據(jù)管理軟件和質(zhì)檢軟件等，目前正在測試使用。下一步，將組織開發(fā)全國統(tǒng)一的自然資源確權(quán)登記信息系統(tǒng)，集成整合自然資源確權(quán)登記成果。數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)待修改完善后，將作為配套技術(shù)規(guī)范和工作標(biāo)準(zhǔn)分送各地使用。

記者：在組織實施方面，《操作指南》做了哪些細(xì)化？

負(fù)責(zé)人:《操作指南》立足于指導(dǎo)各級登記機(jī)構(gòu)做好自然資源確權(quán)登記組織實施工作，堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，按照《辦法》確定的目標(biāo)原則和工作內(nèi)容，明確工作方法，細(xì)化技術(shù)要求，優(yōu)化工作流程，規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)可操作性。

對于首次登記工作流程，在《辦法》規(guī)定的通告、地籍調(diào)查、審核、公告、登簿5個程序的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化為收集處理資料、制作工作底圖、預(yù)劃登記單元、開展通告、開展地籍調(diào)查、登記審核、開展公告、登簿發(fā)證8個步驟。對于變更登記、更正登記和注銷登記，在《辦法》第28條規(guī)定的基礎(chǔ)上，區(qū)分依囑托和依申請的情況，進(jìn)一步明確了相應(yīng)登記類型的適用情形、一般程序、所需材料等內(nèi)容，細(xì)化了操作要求。

在登記單元劃定方面，細(xì)化了劃定規(guī)則，明確國家公園、自然保護(hù)區(qū)等各類自然保護(hù)地按照管理或保護(hù)范圍優(yōu)先劃定登記單元；水流以管理范圍為基礎(chǔ)，結(jié)合堤防、水域岸線劃定登記單元；濕地按照自然資源邊界劃定登記單元；森林、草原、荒地按照國有土地所有權(quán)權(quán)屬界線封閉的空間劃定登記單元；海域依據(jù)沿?？h市行政管轄界線，自海岸線起至領(lǐng)海外部界線劃定登記單元；無居民海島按照“一島一登”原則，單獨劃定登記單元，進(jìn)行整島登記；探明儲量的礦產(chǎn)資源，固體礦產(chǎn)以礦區(qū)、油氣以油氣田劃分登記單元。對于自然資源登記單元范圍相互重疊的，按照集中連片、保持生態(tài)功能完整性的原則，規(guī)定了不同登記單元類型的劃分順序，明確同一登記單元內(nèi)的國有自然資源只能包含一個所有權(quán)直接行使主體或代理行使主體的原則。

為明確自然資源地籍調(diào)查方法和程序，《操作指南》規(guī)定了自然資源地籍調(diào)查技術(shù)要求。一是規(guī)定了權(quán)屬調(diào)查的方法和內(nèi)容。依據(jù)登記單元權(quán)屬來源資料和全民所有自然資源資產(chǎn)清單劃定成果，查清自然資源登記單元代表（代理）行使主體和行使內(nèi)容；以集體土地所有權(quán)登記成果為依據(jù)，獲取登記單元內(nèi)集體土地所有權(quán)宗地的權(quán)利人、空間范圍等權(quán)屬狀況；通過與不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)，以及取水許可、排污許可、勘查和采礦許可等信息關(guān)聯(lián)，獲取登記單元內(nèi)不動產(chǎn)登記和行政許可信息。二是規(guī)定了充分利用全國國土調(diào)查和自然資源專項調(diào)查成果，查清自然資源的空間范圍、面積、類型等自然狀況。三是規(guī)定了通過關(guān)聯(lián)國土空間規(guī)劃明確的用途管制范圍、生態(tài)保護(hù)紅線、特殊保護(hù)區(qū)范圍線等管理管制成果，直接獲取登記單元內(nèi)相關(guān)管理管制信息。四是規(guī)定了調(diào)查成果核實的主體和內(nèi)容。明確調(diào)查成果核實以縣為單位，由縣級人民政府負(fù)責(zé)組織開展，核實內(nèi)容包括登記單元界線、權(quán)屬狀況、自然資源類型和公共管制情況等。五是規(guī)定了自然資源地籍調(diào)查的成果要求，包括自然資源地籍調(diào)查表、自然資源地籍圖和自然資源登記單元圖等。六是規(guī)定了自然資源地籍成果的調(diào)查機(jī)構(gòu)自檢、自然資源登記機(jī)構(gòu)或授權(quán)機(jī)構(gòu)專檢制度。

按照“自然資源登記單元具有唯一編碼，編碼規(guī)則由國家統(tǒng)一制定”的要求，充分吸收不動產(chǎn)單元設(shè)定與代碼編制規(guī)則中有關(guān)分層編碼的經(jīng)驗，在《操作指南》附件中明確了《自然資源登記單元代碼編制規(guī)則》，規(guī)定了自然資源登記單元編碼采用3層15位層次碼結(jié)構(gòu)，即縣級及以上行政區(qū)劃代碼（6位）+自然資源特征碼（3位）+登記單元順序號（6位）。這既保證了登記單元編碼的唯一性和相對穩(wěn)定性，又清晰表達(dá)了自然資源登記單元所在行政區(qū)域和登記單元類型，便于自然資源登記單元的管理、查詢及統(tǒng)計等。

《操作指南》對自然資源登記簿樣式和記載的具體指標(biāo)作出規(guī)定，明確將自然資源的權(quán)屬狀況、自然狀況等內(nèi)容記載于自然資源登記簿，并關(guān)聯(lián)國土空間規(guī)劃明確的用途、劃定的生態(tài)保護(hù)紅線等管制要求及其他特殊保護(hù)規(guī)定等信息。同時，對首次登記通告和公告、自然資源地籍調(diào)查表、自然資源確權(quán)登記審核表、異議處理告知書等表格樣式也作出了明確規(guī)范。

關(guān)聯(lián)文件：自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》的通知